弗朗西斯·福山《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》

本书围绕政治秩序的三个组成部分——国家、法治和负责制展开,以全球和历史视角对照典型国家政治发展的历程,并从高度民主政体身上正在发生的“政治衰败”为切入点,重点阐述了国家建设和高质量政府的重要性。

篇幅最大也是最饱满的是第一部分(“国家”),在这一章里,福山点出四个例子:1)普鲁士-联邦德国,2)希腊和意大利南部,3)英国诺斯科特–屈威廉改革,4)美国依附主义的兴起和终结。普鲁士的例子旨在强调高效自主的官僚体系之于强大国家的必要性,而且,在建立韦伯式“现代国家”的经验中,高质量的政府往往可以优先于普遍的民主负责制。英国的例子进一步表明,在民主负责制产生前完成改革,可以避免走许多弯路(如腐败和依附主义)。在美国身上,普遍选举权的过早引进使早期民主实践成了“依附主义”的温床;而法治和对政府不信任等思想的根深蒂固,进一步阻碍了政府部门的自主性,进而影响国家建设。

第四部分(“政治衰败”)是上述讨论的进一步延伸,国家、法治和民主负责制这三个好东西不那么容易同时到来。在福山的分析框架中,政治衰败来源于:1)国家建设与民主之间的紧张(如依附主义的产生);2)国家建设和法治之间的紧张(如行政因分权给法院太多而效率低下);3)民主负责制自身的紧张,福山在本书第三部分(“民主”)中对此进行了展开,并最终以美国为例,阐述了民主参与程度的高低并不一定反映整个体系的代表性。

本书的第二部分(“外来制度”)相对来说较为独立,在这里福山的视角扩展至拉丁美洲、非洲和东亚等国家,探讨这些地区国家建设的具体经验教训。在哥斯达黎加和阿根廷的对比中可看出领袖“能动性”在制度发展中非常重要;从非洲和东南亚部分国家(坦桑尼亚,印尼)的进程中我们发现“共同语”和民族建设也必不可少。最后在“强大国家”云集的东亚,福山重点讨论了政府的自主性,并指出,过渡到对权力的更正式约束,首先应着眼于法治而不是负责制。

引言 政治制度在法国大革命前的发展

  • 政治制度的三个关键起源:1)国家;2)法治;3)促成民主负责制的程序
  • 在西欧,三大制度中第一个出现的是法治;而在中国,率先出现的是国家
  • 法国大革命的主要成就:1)促使欧洲第一部现代法典的颁布;2)建立了现代官僚国家,以推广执行这部法典

第一部分 国家

第1章 何为政治发展

  • 政治衰败的来源:1)人类行为内在的保守性;2)人类的天生社交性植根于亲戚选择和互惠利他
  • 发展中国家的许多问题,不过是它们的国家软弱低效的副产品。许多归罪于民主的失败,其实是国家行政部门的失败

第2章 发展的各个方面

  • 政治发展的三个重要组件:1)经济增长;2)社会动员(例如礼俗社会到法理社会的转变);3)合法性的思想演变
  • 亨廷顿:经济发展孕育社会动员,当后者的速度超过现有制度应付参政需求的能力时,政治秩序就会崩溃。他认为,正在进行现代化的社会是最不稳定的
  • 但事实上,新近的分析显示,冲突与贫困有很明显的正比关系;而现代化和经济增长并不一定导致不稳定和暴力升级

第3章 官僚体系

  • 政治发展的讨论最近几年均集中于约束制度,但政府在受到约束之前,必须要有实际做事的能力
  • 印度的问题不是缺乏法治,也不是民主不够,而是国家的失败——政府提供基本服务和官僚体系的失败
  • 政府的功能:提供公共物品,监管外部性和信息不对称,参与社会规范,财富再分配(例如强制性保险)
  • 美国人喜欢无休止地争辩政府规模的大小,但数据显示,在争取良好结果上,政府质量比政府大小更重要
  • 为什么有些地方发展出了强大国家,其他的却没有?关键原因在于改革官僚体系与容忍更广泛的民主竞争,究竟哪个先哪个后:普鲁士 v.s. 美国、希腊和意大利

第4章 普鲁士建立国家

  • 马克思·韦伯:(20世纪初)讲私营部门的质量,美国是当时的典范,但它的政府却是极其落后的
  • 德国:早期就发展出强大的国家和法治,只是它的负责制政府姗姗来迟
  • 普鲁士国家犹如秦国,曾与邻国进行长期的殊死搏斗——战争奖励高效且唯才是任的政府,而普通的经济活动于事无补
  • 从旧贵族阶级到普鲁士国家,从纳粹政权到二战后的联邦德国,官员的政治态度随时代发生变化,但官僚体系的自主高效的传统基本完好无损

第5章 腐败

  • 与腐败相关联的两种现象:1)政府创造和提取租金;2)庇护政治(或曰依附主义)
  • 依附主义的负面影响:1)影响政府质量;2)让现有精英变得更强,阻止民主负责制的涌现
  • 马丁·谢夫特:庇护政治的供应比它的需求重要得多,换句话说,当政客有机会获得可支配的国家资源时,庇护政治才会存在

第6章 民主发源地

  • 不少观察者将北欧与南欧之间的差异归咎于文化问题;反例:新教的英国和冰岛也曾遭受重大危机 v.s. 天主教的西班牙。真正的分界线不是文化,而在于依附主义的存在与否
  • 希腊和意大利:1)更接近19世纪的美国,成为民主政体之前,并没有发展出现代官僚体系;2)随着经济增长,依附主义并未消失(与美国恰恰相反)
  • 希腊、意大利南部、中国华南、西班牙和拉丁美洲的许多乡村:忠于家庭而导致对陌生人的不信任,城市化不由工业化驱动,而是整个村庄搬到城市,礼俗完好无损地保存下来——由于深度不信任而未产生强而有力的政府
  • 19世纪的希腊:1)政治并不围绕广大社会阶级及其各自利益组织起来,而是基于地区和氏族;2)没有强大的资本主义市场经济,意味着国家成了事实上的就业来源
  • 福山:希腊不信任的根源在于政治,特别是缺乏强大公正的国家;希腊人从不把国家当作抽象公共利益的保护者(如德国和法国)

第8章 庇护政治和改革

  • 民主能使政治改革变得困难,如19世纪的美国——宪政制衡制度使公共政策的变化既困难又耗时
  • (英国)诺斯科特–屈威廉改革:呼吁停止任人唯亲,把考试作为取得公职的前提;为官僚体系改革推波助澜的是克里米亚战争——创造了和平时期无法形成的改革压力
  • 至关重要的一点:英国公共部门的改革发生于扩大选举权之前,等到英国政党可能受到诱惑将政府工作分配当作拉票良机,这道大门早已关上

第9章 美国开创依附主义

  • 美国例外论:1)美国之所以不同,是因为它缺乏传承下来的欧洲封建阶级;2)美国诞生于一场反抗(英国)集权政府的革命,对政府的强烈不信任,自由思想生气勃勃
  • 19世纪70年代和80年代美国的政治体系,实际上是高度组织起来的依附主义,在市政一级发展得最齐全,成为动员非精英选民的机制;穷人从政党机器那里获得好处,促使他们组织起来的是个人(短期)好处的分配,而不是广泛的纲领性议题——社会主义(例如英国和德国那样的比较正式的再分配,如全民医疗保险或职业安全就计划)从未在美国生根的原因之一
  • 19世纪80年代的美国与当代发展中国家有许多相似之处:1)有民主制度和竞争性选举,但选票可以交易收买;2)政府质量普遍较差,但在和平时期不算是大问题

第10章 分赃体系的终结

  • 19世纪80年代到20世纪20年代,美国逐步拆除政党政府的依附式体系,奠定专业官僚机构的基础,比英国花了更长时间:1)威斯敏斯特体制(多数党作出快速决策)v.s. 联邦层次的改革不一定会在全国铺开;2)中产阶级较早进入精英教育机构 v.s. 在美国只集中在东北部
  • 美国的经验:1)改革是深刻的政治过程,而不是技术上的;2)赞成改革的政治联盟必须基于在现存体系中没有严重利害关系的群体;3)在塑造人们如何看待自己利益上,思想在公开场合的阐述仍至关重要;4)改革需要花费大量时间

第11章 铁路、森林和美国的国家建设

  • 普鲁士国家拥有最高的自主程度,无须向民主政客负责;19世纪晚期的美国则正好相反,这不是为了民主负责制,而是为了保护私有财产权;政府机构既要屈从民主意愿,又要有足够自主性,不受强大利益集团的攫取,这非常困难
  • 官僚自主的个案——20世纪之交的美国农业部门,尤其是吉福德·平肖的作用

第12章 民族建设

  • 通向民族认同的四条途径:1)移动边界;2)流放或肃清人口;3)文化同化;4)调整已设定的民族认同

第13章 好政府,坏政府

  • 通向现代政府的两条主要途径:1)军事竞争,其创造的激励远远超过任何经济激励,也在成功的民族建设中发挥关键作用;2)有志于改革的社会群体结成联盟,改变体系的运作规则(如英国和美国)
  • 普鲁士/德国的发展道路:由民族生存的需要建设强大的国家,对法治产生积极影响,但国家并不接受民主负责制的原则;现代国家和法治相结合,在工业化进程中推动经济增长,随即导致工人阶级的出现和社会动员;历经20世纪初的战争、革命和镇压,直到1949年才实现完全制度化的自由民主
  • 美国的道路:从英国继承来强大的法治;对私人产权的坚强保护,为19世纪经济的快速发展奠定了基础;过早引进普遍选举权,造就了依附主义,对国家建设造成负面影响;经济增长而涌现新兴的社会群体,在改革联盟的推动下实现国家的现代化
  • 希腊/意大利南部的途径:发展的切入点既不是国家建设,也不是经济增长,而是社会动员(“没有发展的现代化”:社会经历城市化,但没有创建大型工业部门)和早期的民主化;广泛的依附主义削弱了国家能力,从而进一步限制了经济增长的前景
  • 新兴中产阶级未必寻求终结庇护体系(如希腊/意大利):1)经济增长的质量不高,城市化并没有创造出新的职业群体和社会关系;2)中产阶级不一定会支持改革联盟;3)文化因素,有了覆盖广泛的信任半径和社会资本,对国家的忠诚才能占据首位,超越对家庭、地区和部落的忠诚

第二部分 外来制度

第16章 白银、黄金和蔗糖

  • 气候和地理是拉丁美洲天生缺陷的根源,西班牙在墨西哥和秘鲁等处建立榨取性奴隶经济,留下不平等的遗产
  • 更为僵化不变的是阶级结构,它将人口分割成较白较富的精英和更穷更黑的大众,阶级结构和资源分配不均,造成尖锐的政治两极化
  • 政治不稳定打断正常的经济生活,而经济精英在维持自己社会地位的同时阻止经济社会的民主化

第17章 不叫的狗

  • 拉丁美洲在20世纪成为世界上最太平的地区之一,暴力往往发生于民间,而不是在国家之间;原因:1)阶级分层,各国精英不愿发动起人口总动员;2)地理;3)民族认同微弱;4)外部势力强大
  • 与早期现代欧洲国家相比,国家也从未向公民大规模征税——行政能力单薄的体现

第18章 清洁的石板

  • 哥斯达黎加的经验显示,地理和气候的物质条件,以及由此产生的社会结构,可通过优秀领袖和当事人的选择而得以抵消
  • “阿根廷之谜”:糟糕的经济记录是坏政策的结果;背后的答案是政治,1)土地所有权的集中(不同于美国,有意鼓励小农场);2)领导风格,不是制度建设者
  • 这些偏离的案例显示,人类能动性在制度发展中非常重要

第19章 非洲风暴

  • 非洲新家族制的特点:1)人格主义;2)普遍的依附主义;3)国家力量软弱(反映在税收水平低下,人力资本匮乏)
  • 限制非洲国家形成的因素:1)人口密度低;2)自然地理

第21章 国产或进口的制度

  • 间接统治的陷阱:1)对本地知识的需求非常巨大,容易受当地人操纵;2)有些情况下,殖民当局不愿意让当地酋长做主,认为其违背“文明道德”

第22章 共同语

  • 印尼的民族认同所用方式:1)综合思想的明确阐述;2)民族语言的确立(通过教育);3)基于全国军队的专制政权支持
  • 坦桑尼亚 v.s. 肯尼亚:前者把民族建设当成明确目标,努力杜绝地域主义和种族认同,结合上20世纪90年代后明智的经济政策,在近20年取得了令人印象深刻的增长速度
  • 成功的民主国家受益于历史上以暴力和非民主手段完成的民族建设;印尼和坦桑尼亚当年都比现在专制得多——就共享认同和现代国家的建立而言,先后次序和历史都很重要

第23章 强大的亚洲国家

  • 强大的亚洲国家来自何方?悠久的国家传统和民族认同。与欧洲国家不同,东亚的政治发展开始时没有法治和负责制,法律只是吏治的工具
  • 日本,现代国家的整合仅仅花了短短十多年的时间:1)德川日本强烈的民族认同,明治维新需要建立的只是国家,而不是民族;2)官僚机构的能力增长非常出色,无论是速度还是质量(教育水平);3)(像普鲁士一样)日本国家也是在战争中炼成的
  • 日本推动建立宪法,不是社会群体同意分享权力的结果,也不是中下层群体组织起来强加于天皇,而是自上而下的过程
  • 从半专制的《明治宪法》到二战后改用美国在1947年起草的宪法
  • 日本还为其他亚洲国家创造了另一个先例,威权统治者的道德品质,根植于儒家传统

第24章 法律在中国的挣扎

  • 彭慕兰:18世纪中的欧洲与中国相比,技术或制度上并无显著优势,而是在于关键体系的综合(科学体系,技术体系,产权体系,教育体系,和在同一时间鼓励以上的政治体系)
  • 在动荡时期,无论中国政府还是中央集权统治的传统,都没有消失
  • 儒家伦理是高度情境化或语境化的,好的结果不靠规则的非人格化应用;中国传统力求通过灵活的道德体系,使政府的自主性最大化
  • 1978年改革以来衡量中国新兴的依法治理:1)产权保护和合同执行的程度,根本上是政治问题;2)最高级别领导的换班,至少已有制度化过程

第24章 中国国家的再造

  • 中国式的自主性,能让政府在政策问题上,采取比民主政体更为大胆更为迅速的行动;在较低的级别,中共允许下级政府在执行任务时享有高度自主;中国的体制允许地方政府保留多余收入——乡镇企业:把市场化的激励机制引进公共部门;但严重依赖金钱激励的行政体系,会为腐败打开大门
  • 威权体系的成功取决于优秀领袖的不断出现,王朝中国的对策有二:1)建立复杂的官僚体系结构,限制君主的实际权力;2)以一套精密的体系培养君主。但目前中国的体系能保证好领导的持续供应吗?
  • 过渡到对权力的更正式约束,可以循序渐进,首先应该着眼于法治,而不是负责制

第三部分 民主

第27章 民主为什么会扩展?

  • (亨廷顿)第一波民主化:19世纪20年代到19世纪末;第二波:二战之后(较短);第三波:20世纪70年代初,西班牙和葡萄牙民主转型,希腊和土耳其军事统治结束,拉丁美洲国家,菲律宾、韩国和台湾地区,共产主义世界的崩溃
  • (马克思)劳动分工转化成社会阶级:1)旧地主,新兴的资产阶级,无产阶级;2)地主阶级想保留旧的专制秩序;资产阶级想要保护产权自由的(法治)政权,正式的 选举民主倒无所谓;无产(工人)阶级要求无产阶级专政,可以支持选举民主,但这不是目的,只是手段
  • (巴林顿·摩尔)现代民主政体的社会基础:1)中产阶级,倾向于支持自由民主中的自由,以保护自己的权利;2)工人阶级,热衷于自由民主中的民主,侧重于再分配;3)大地主,几乎无一例外是民主的专制反对者;4)农民,有复杂不一的政治诉求

第28章 通向民主的漫长之路

  • (保守的意大利思想家如莫斯卡和帕累托)正式民主的出现和选举权的扩展不会改善人民大众的生活,只会以不同形式保持精英的支配地位——某种意义上,这些思想被证明是正确的
  • 但所有这些19世纪的反民主论点,都接受许多支撑民族的现代概念:政府应对公民负责,具有良好政治判断的公民都应有参与政治的权利
  • (布鲁斯·凯恩)把更多议题放在选民面前,结果却往往不是民意的准确表述,而是组织最好资源最多的团体对公共空间的支配
  • 英国民主化的模式是精英政党推动的,还有:瑞士、智利、挪威、意大利、乌拉圭等

第四部分 政治衰败

第32章 法院和政党的国家

  • 美国政府质量的衰败根源在于,它在某些方面又回到了“法院和政党”治国,把行政的权力分给了法院和政党:1)法院不再是政府的制约,反而成了政府扩张的替代品(诉讼的激增,决策的缓慢);2)利益集团影响力蔓延
  • 对政府的不信任导致美国体制的监管以法院为基础,效率远远低于拥有强大行政部门的其他民主国家

第33章 国会和美国政治的家族制复辟

  • 利益集团和说客的目标,并不是促进新政策,而是防止不利于自己的政策出笼
  • 多元主义理论认为,相互抗衡的群体加在一起就构成民主的公共利益,但也可以说,它们固有的对狭隘利益的过度代表,反而阻碍了代议制民主代表的真正公共利益

第34章 否决制的美国

  • 在平衡强大国家行动需要与法律和负责制的能力上,美国的制衡体制在很多方面比不上议会体制(德国、斯堪的纳维亚国、荷兰和瑞士)
  • 美国政治体制随着时间的推移发生衰败,这个去中心化的体制越来越无法代表大多数人的利益,却让利益集团和活跃组织拥有过度影响,它们加起来并不等于代表最高权力的美国人民

第35章 自主和服从

  • 委托人–代理人框架的最大问题:视国家能力的存在为理所当然,代理人可以完全忠诚,积极投入,却仍归于失败,因为缺乏贯彻委托人愿望的知识、能力和技术
  • 如要政府正常运作,官僚体系的自主性很重要(如中国传统的实践始终偏向于自由裁量权)
  • 政治委托人经常颁布重叠乃至相互矛盾的任务,这些任务显然无法同时实现,因而引发官僚体系的功能障碍

第36章 政治秩序和政治衰败

  • 政治秩序三大组件之间的紧张:1)国家建设的需要和民主相互发生碰撞;2)高质量国家和法治之间的紧张(规则与自由裁量权之争);3)法治和民主负责制之间的紧张;4)民主本身的紧张(努力提高民主参与,实际上可能降低整个体系的民主代表性)

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